Если рассматривать более стабильную ситуацию, не когда у тебя уже пять лет гражданская война идет, то схема более вменяемая. Формируется госзаказ на армию из, скажем, пяти легионов. Берется не какой-то ноунейм с корочкой от Сената (томушта его просто нахуй пошлют), а один из видных чуваков ИЗ РИМА, желательно со связями в той местности где планируется набор, и он уже берет под козырек, получает бабки (обычно не из казны, а Сенат решает что вон те и вон те скидываются на армию, тоесть это частные капиталы всё, опять таки), после чего этот олигарх пиздует на место сбора, напрягает своих местных корешей и клиентов а также клиентов корешей и корешей клиентов и всех их просит "по братски сделать красиво", что те, собственно, и делают. С одной стороны у него закон на руках, о наборе, это да. Но нельзя забывать что бюрократия в Риме пошла уже в имперское время, это там "без бумажки ты букашка". В Республике, если закон не подкреплен золотом или железом, то хуй на него класть не возбраняется. НО, это очень важно, он почему закон? Томушта в Риме собрались все кто в Республике вообще имеет вес, и которые через вторые-третьи руки имеет в клиентах каждого, кто хоть на что-то влияет. И они, своим ебическим суммарным весом, скрепляют закон. Тоесть если элита сказала что "надо", то система работала практически идеально, ведь у нас каждый магистрат на местах не просто разнарядку из Рима выполняет, а оказывает услугу вполне конкретным политикам, которые, в свою очередь, оказывают услугу более высоким политикам и так далее. Уровень частной инициативы зашкаливал, это было соцсоревноварие "здорового человека". Вот так было когда элита была едина во мнении. 
 
Но так было не всегда, особенно когда популяры с оптиматами начали по серьезке ебшиться а Сенат и Народное Собрание, как два бешоных принтера, штамповали законы потиворечащие друг другу. В этих условиях всякая шизофреническая хуйня случалась регулярно, и тут для того кто закон продавливал было важно не просто его отстоять, но и найти людей которые его могут выполнить, дать им такую возможность, а также уговорить или отпиздить тех, кто этого закона не хочет. Все опять завязано не на бумажки а на живые пирамиды из людей.